Spagna

1. L'ELABORAZIONE DELLA COSTITUZIONE DEL 1978

1.1 Dalla legge sulla riforma politica alla fase costituente

La legge sulla riforma politica del dicembre del 1976 prevedeva la proclamazione del principio della sovranità popolare con elezioni a suffragio universale e diretto del nuovo parlamento e poneva la disciplina generale sul procedimento per l'approvazione di norme di riforma costituzionale.

Secondo la legge l'iniziativa spettava al governo o al congresso dei deputati e la riforma doveva essere approvata a maggioranza assoluta dal congresso, e, successivamente, dal senato; ove il senato modificava il testo apptovato dal congresso, le divergenze dovevano essere sottoposte ad una commissione mista di deputati e senatori. In caso di mancato accordo all'interno della commissione, o di rifiuto di approvazione dell'accordo stesso da parte dell'una o dell'altra camera, la decisione doveva venire addottata a maggioranza assoluta dei componenti delle camere in seduta congiunta; la riforma doveva essere infine sottoposta a referendum popolare e finalmente promulgata dal re.

La norma dunque non attribuiva alle cortes elette in futuro una funzione "costituente", ma si limitava a disciplinare le regole per eventuali e parziali riforme costituzionali. Una nuova costituzione fu di conseguenza una delle principali richieste dell'opposizione di centro e di sinistra ed uno dei temi più dibattuti e sentiti dall'opinione pubblica durante la campagna elettorale.

I risultati elettorali delle elezioni del 15 giugno 1977 registrarono una sconfitta clamorosa delle destre: alla camera del congresso l' UCD (la coalizione centrista) di Adolfo Suárez ottenne il 34,82% dei voti e 165 seggi, il PSOE (i socialisti) il 29,38% e 118 seggi, il PCE (i comunisti, che fino a pochi mesi prima delle elezioni erano fuori legge e costretti alla clandestinità) il 9,40% e 20 seggi, Alianza Popular di Manuel Fraga Iribarne l'8,04% e 16 seggi, il Partido Socialista Popular (poi confluito nel PSOE) il 4,40% e 6 seggi, mentre i vari partiti nazionalisti baschi e catalani ottennero in tutto 23 seggi (il PNV 8), e indipendenti vari 2 seggi; la coalizione di estrema destra Alianza Nacional non ottenne nessun seggio.

Dato il responso delle urne, fu reso imprescindibile da parte del nuovo parlamento l'approvazione di una nuova costituzione; ciò venne auspicato dallo stesso re Juán Carlos nel discorso di inaugurazione delle nuove camere del 22 luglio 1977, pensando così, a suo dire, di interpretare le stesse aspirazioni delle cortes.

1.2 La disciplina del procedimento di formazione della costituzione

I regolamenti provvisori della camera e del senato disciplinarono così il procedimento per la discussione del progetto di costituzione:

1) l'elaborazione di un primo testo (l'Anteprogetto) era affidata ad un comitato di redazione (Ponencia) eletto in seno alla speciale commissione per la Costituzione del Coneresso dei Deputati; veniva stabilito un termine di venti giorni dalla pubblicazione dell'Anteprogetto nel Boletín Oficial de las Cortes per la presentazione da parte di ogni deputato di emendamenti. Sulla base di questi emendamenti la Ponencia doveva approvare la stesura definitiva dell'Anteprogetto;

2) la commissione dibatteva poi articolo per articolo il testo. Il testo così approvato veniva pubblicato;

3) il testo veniva infine approvato dal congresso in votazione finale con la maggioranza assoluta dei voti;

4) il progetto passava così al senato, ove veniva preliminarmente discusso dalla commissione per la costituzione del senato;

5) sulla base delle conclusioni adottate dalla commissione stessa si svolgeva la discussione del senato, in assemblea;

6) il testo licenziato dal congresso era quindi trasmesso, con le modifiche approvate dal senato, alla commissione mista (composta dal presidente delle cortes, dai presidenti dei due rami del parlamento, da 4 deputati e 4 senatori) che decideva sulle discrepanze;

7) su questo testo deliberava alla fine ogni camera a maggioranza assoluta;

8) infine, referendum popolare e promulgazione regia.

1.3 Le fasi del lavoro preparatorio: a) il progetto dinanzi al congresso; b) il progetto dinanzi al senato; c) dalla commissione mista all'entrata in vigore

In concreto, il comitato dei sette (la Ponencia) fu creato non molto dopo le elezioni del 1977; era composto da Miguel Herrero Rodríguez de Miñón, José Pérez Llorca e Gabriel Cisneros Laborda per l'UCD, Gregorio Peces Barba del PSOE, Jordi Solé Tura in rappresentanza dei comunisti, Manuel Fraga Iribarne per AP e Miguel Roca y Junyent per la minoranza catalana.

Il primo testo ufficiale dell'Anteprogetto venne pubblicato il 5 gennaio 1978, quello definitivo il 17 aprile 1978. Soprattutto in merito alle norme relative alle autonomie territoriali si crearono grosse spaccature e polemiche in seno al comitato mentre venivano discussi i 2053 emendamenti presentati dai parlamentari: il rappresentante socialista abbandonò polemicamente i lavori e ci fu una naturale convergenza di voti tra UCD e AP - contro gli altri - sulle autonomie territoriali che risultarono di contenuto ben più moderato rispetto alla prima stesura dell'Anteprogetto.

Quando il testo passò alla commissione della camera si cercò di comporre i dissensi e molti articoli vennero approvati all'unanimità; ci furono però aspri dissensi da parte di AP in ordine all'inserimento nella costituzione del termine "nazionalità" e da parte del PNV in relazione al riconoscimento dei privilegi storici dei Paesi Baschi e della Navarra.

I lavori terminarono il 20 giugno 1978 con alcune concessioni alla minoranza basca che si dichiarò comunque insoddisfatta.

L'ampio consenso che si creò durante il dibattito nel plenum del congresso venne rotto ancora una volta sulla questione delle autonomie regionali: da una parte, infatti, ci fu il dissenso con le richieste centraliste della destra e dall'altra con le rivendicazioni nazionaliste dei baschi. Si ebbe sulla questione un'ampia convergenza tra UCD, PSOE, PCE e minoría catalana, che aprirono trattative con i nazionalisti baschi: la discussione verteva sui derechos forales, il principio di autodeterminazione e le singole competenze da trasferire alle regioni. Alla fine i baschi non furono soddisfatti e il giorno conclusivo del dibattito, al momento della votazione finale, abbandonarono l'aula.

Dall'altro lato, il dibattito sul titolo VIII della costituzione fu preceduto da un voto particolare di AP che poneva in discussione tutta l'impostazione del titolo attaccando la configurazione del potere statutario, l'elenco delle competenze trasferibili alle regioni, la mancanza di un veto sospensivo di un delegato governativo sulle leggi regionali e chiedeva maggiori poteri di intervento del governo: il voto fu respinto a larghissima maggioranza.

Il congresso chiuse infine i lavori il 21 luglio 1978 approvando il progetto a larghissima maggioranza (258 a favore, 2 contro, 14 astenuti). Votarono contro il rappresentante della sinistra rivoluzionaria basca che rivendicò il diritto all'autodeterminazione dei Paesi Baschi e un deputato di AP che come i numerosi astenuti del suo gruppo dichiarò che il testo non assicurava l'unità nazionale.

Anche nella commissione per la costituzione del senato si ebbero le polemiche sul termine "nazionalità", ma soprattutto sulla struttura stessa da dare al senato. Si fronteggiarono due tesi contrapposte: una, favorevole al mantenimento della struttura fondamentalmente provinciale per l'elezione dei senatori - sia pure con il correttivo di una limitata rappresentanza espressa dalle comunità autonome - già approvata dal congresso; l'altra, sostenuta da comunisti, baschi, catalani e socialisti indipendenti, tendente a configurare il senato come vera e propria camera delle nazionalità e delle regioni. Quest'ultima posizione venne sconfitta: anzi, per contro, vennero introdotte restrizioni alle competenze regionali e nuove difficoltà per l'approvazione degli statuti delle comunità autonome (con i voti di UCD e AP); a ciò i partiti espressione delle nazionalità e le sinistre reagirono facendo introdurre la disposizione addizionale a tutela dei diritti storici dei Paesi Baschi.

In sostanza, ancora una volta la politica del consenso era nuovamente in crisi in merito alla questione regionale: alla fine il senato nella votazione finale del 5 ottobre 1978 approvò la costituzione con i voti contrari dei baschi e del PCE e con l'astensione del PSOE e di alcuni senatori di nomina regia (in totale il senato era composto da 207 senatori elettivi e 41 di nomina regia).

Dopo essere passato sostanzialmente invariato per la commissione mista, il testo definitivo venne approvato dai due rami del parlamento: dal congresso con 325 voti a favore, 14 astenuti (11 nazionalisti baschi e 3 di AP), 6 contrari (5 di AP) e 5 non votanti; dal senato con 226 voti a favore, 8 astenuti (di cui 5 del PNV), 5 contrari (di cui 2 del PNV) e 9 non votanti.

Infine, il referendum popolare del 6 dicembre 1978 approvò la costituzione (ci fu il 32,9% di astenuti, ma la percentuale dell'astensionismo fu del 56% nei Paesi Baschi; dei votanti fu per il sì l'87,8%; per il no il 7,8%), che fu promulgata dal re il 27 dicembre 1978. Entrò in vigore il 31 dicembre 1978.

2. I CARATTERI GENERALI DELL'ORDINAMENTO REGIONALE SPAGNOLO

2.1 I principi fondamentali di unità, autonomia, solidarietà

La costituzione evita di dare una definizione esplicita della forma che lo stato spagnolo viene ad assumere. Non afferma che si tratta di uno Stato "regionale" o "integrale", come aveva fatto la costituzione repubblicana del 1931; d'altro canto alcune minoranze nazionaliste e i partiti di sinistra, idealmente schierati su posizioni federaliste, hanno, fin dall'inizio del dibattito costituzionale, rinunciato a ogni proclamazione formale di federalismo per concentrare gli sforzi in direzione del perseguimento del livello più alto conseguibile di autonomia regionale, in una formula elastica che non precludesse in seguito di muovere passi verso un federalismo effettivo.

Astenendosi dunque da una definizione precisa l'art. 2 traccia un quadro del nuovo stato costituzionale, affermando che «la Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas».

In questo articolo il costituente spagnolo fissa tre principi fondamentali nei quali costruisce l'intelaiatura complessiva del nuovo assetto istituzionale: l'unità della nazione spagnola, il diritto all'autonomia di nazionalità e regioni, la solidarietà fra esse.

Proprio per la delicata definizione ed il contemperamento fra questi tre elementi, l'art. 2 è stato nella sua redazione una delle norme più sofferte e contrastate di tutto il testo costituzionale, sia da parte delle tendenze separatiste e comunque favorevoli all'autodeterminazione delle singole componenti della realtà spagnola, sia da parte di chi riteneva incompatibile il riconoscimento dell'esistenza di varie "nazionalità" all'interno della nazione spagnola con la proclamata unità della stessa: esemplari, da una parte, furono gli interventi del deputato Letamendía Belzunce, dell'estrema sinistra basca, nei quali propose una serie di norme sulla disciplina dell'esercizio del diritto all'autodeterminazione, secondo le quali il relativo referendum sarebbe stato convocato su richiesta di un quarto dei membri dell'assemblea di una comunidad autónoma e in caso di risultato affermativo lo stato spagnolo avrebbe riconosciuto il nuovo stato trasferendogli la totalità delle attribuzioni e, dall'altra, gli emendamenti presentati da Alianza Popular volti a sopprimere la parola "nazionalità" e a rinforzare il principio di unità.

2.2 Distinzioni fra "nazionalità" e "regioni"

Nel riferire il diritto all'autonomia a "nazionalità" e "regioni" e nel disgiungere entrambe dal concetto di "nazione", l'art. 2 ha introdotto una distinzione priva di precedenti nelle numerose costituzioni succedutesi nella storia spagnola. Vediamo ora la logica sottesa a questa terminologia.

Il coneetto di "nazionalità" e la sua autonomia sono al centro di un ampio dibattito da quando, nella prima metà del XIX secolo, il termine ha cominciato ad apparire accanto a quello di "nazione"; in questo dibattito la dottrina più accorta non ha trascurato di rilevare che, mentre il termine "nazione" si riferisce ad un gruppo sociale dotato di determinate caratteristiche sociologiche, linguistiche, storiche, ecc., costituito in stato, il termine "nazioonalità" si riferisce ad una collettività identicamente caratterizzata cui non corrisponde uno stato vero e proprio o da essa liberamente accettato (va peraltro segnalato che proprio in Spagna, l'uso del termine, in una accezione di questo tipo, ha almeno in Catalogna antiche tradizioni, risalendo agli inizi del XIX secolo).

Ad ogni modo, che le forze maggioritarie in seno alle cortes costituenti intendessero, con il termine "nazionalità", alludere a comunità unite da una particolare coscienza delle proprie peculiarità storiche e culturali, ma senza postulare, con ciò, alcuna forma di stato sovrano e separato, emerge chiaramente dai lavori preparatori.

Quest'interpretazione è supportata dall'analisi degli altri principi fondamentali sanciti dalla costituzione. Non è da sottovalutare il fatto che il principio di unità costituisce un filo conduttore del testo costituzionale nel suo complesso: uno solo è lo stato previsto dalla costituzione (cfr. i primi cinque articoli); una sola la sovranità (artt. 1 e 8) che risiede nel popolo spagnolo; una sola la nazionalità, quella spagnola (art. 11); uno stesso status giuridico per tutti gli spagnoli (art. 14) comportante gli stessi diritti e obblighi. Chiara è, nello stesso art. 2, la distinzione delle "nazionalità", da un lato, dall'unica "nazione spagnola" e, dall'altro, dalle "regioni", che pure sono ricomprese in essa.

In conclusione, pare si possano distinguere due profili della questione: sul piano speculativo generale, la distinzione terminologica tra "nazionalità" e "regione" non manca di riferimenti, ma sul piano dell'ordinamento costituzionale positivo spagnolo, la differenza tende ad evidenziarsi; emerge, in effetti, che, nell'usare il termine "nazionalità", il costituente intende fare riferimento a formazioni storiche e sociali legittimate a conseguire un autogoverno il cui limite risiede precisamente nella sovranità della formazione sociale che le ricomprende: in altre parole l'aspirazione politica di questi popoli della Spagna che costituiscono delle "nazionalità" trova un limite costituzionale insuperabile per qualunque velleità secessionista.

È da rilevare, inoltre, che il costituente non ha voluto individuare specificamente ed esplicitamente le realtà concrete da ricomprendere nel concetto di nazionalità, e dai lavori preparatori si desume che, pur essendo pacifico il riconoscimento di tale carattere a Paesi Baschi, Catalogna e Galizia, è stato dominante il criterio di evitare ogni cristallizazione al proposito, lasciando nei fatti agli statuti la definizione delle singole realtà, a seconda delle aspirazioni di ciascuna di esse.

In concreto, il costituente spagnolo nel disciplinare il procedimento di accesso all'autonomia, ha individuato tre possibili percorsi procedurali:

1) comunità territoriali che già in passato abbiano approvato con referendum progetti di statuti di autonomia (Catalogna, Paesi Baschi, Galizia); a queste è assicurata di diritto la possibilità di accedere immediatamente al massimo livello di autonomia, secondo uno speciale procedimento di approvazione dello statuto;

2) comunità territoriali che, pur non rientrando nella categoria precedente, sono ad essa equiparate qualora adempiano a complessi requisiti procedurali (iniziativa approvata, oltre che dalle deputazioni provinciali, da una maggioranza particolarmente qualificata dei municipi di ogni provincia e ratificata con referendum dalla maggioranza assoluta degli elettori di ogni provincia) entro un preciso termine;

3) ogni altra comunità territoriale, costituita da province limitrofe con caratteristiche storiche, culturali ed economiche comuni, da territori insulari o da una sola provincia con entità regionale storica.

Non c'è dubbio, quindi, che alle comunità di cui si scrive al punto 1) spetti la qualifica di "nazionalità" e, se l'individuazione delle nazionalità dipende da elementi metagiuridici, è anche vero che alla qualifica di nazionalità di un territorio la costituzione non ricollega alcuna conseguenza giuridica.

In conclusione, la costituzione nel fare riferimento a "nazionalità" e "regioni' ha voluto solennemente riconoscere le diverse realtà storicamente presenti nello stato spagnolo, e da questo riconoscimento ne ha conseguito la costruzione di un sistema generale basato su articolate e differenti (in base agli statuti) autonomie regionali, ma non ha voluto stabilire alcuna norma di relazione tra "nazionalità" e comunidades autónomas a disciplina privilegiata; si noti, infine, che il vocabolo "regioni" non si riferisce ad enti autonomi, ma a realtà che, semmi, ne costituiranno il substrato. Gli enti stessi, istituiti sia sulla base di "regioni" che di "nazionalità", vengono invece denominati comunidades autónomas.

2.3 Diritto all'autonomia regionale e ruolo delle province

Il diritto all'autonomia riconosciuto e garantito a nazionalità e regioni dall'art. 2 viene poi concretamente disciplinato nel titolo VIII, il cui art. 143 lo attribuisce, in via generale, a "province con identità regionale storica".

Nel disegnare un nuovo sistema di autonomie e nel modellare i procedimenti e le forme di accesso ad esse, il costituente spagnolo si trovava di fronte a tradizioni importanti nella storia della Spagna e a radicate realtà istituzionali che doveva necessariamente prendere in considerazione: occorre infatti ricordare che se era consolidato il concetto della provincia determinata dal raggruppamento dei municipi, concetto affermato dalla costituzione del 1931 e ripreso dalla legge sull'ordinamento locale del 24 giugno 1955 e se la stessa legge prevedeva altri enti (le mancomunidades) formati dall'associazione dei municipi stessi, la tendenza ad istituire ambiti regionali di amministrazione attraverso l'aggregazione di province occupa una parte importante nella tradizione del regionalismo spagnolo.

In questo contesto la nuova costituzione spagnola ha effettuato alcune scelte di fondo: non ha soppresso le province, che anzi sono esplicitamente citate come livello di autonomia in cui "lo Stato si organizza territorialmente" (art. 137), confermandone la duplice natura di ente locale "dotato di personalità giuridica, determinato dal raggruppemento dei municipi" e di "circoscrizione territoriale per lo svolgimento delle attività dello Stato" (art.. 141); in secondo luogo ha individuato generalmente nel territorio provinciale la bese sulla quale costruire, normalmente attraverso l'aggregazione di varie province, gli ambiti delle autonomie regionali; ha attribuito agli organi provinciali un ruolo di impulso in relazione al procedimento per la costituzione di comunidades autónomas; infine non ha consentito che queste ultime, una volta costituite, sopprimano completamente le province con propria legge.

2.4 Esercizio del diritto all'autonomia: ambiti territoriali e soggetti titolari dell'iniziativa

Facendo riferimento all'art. 2, l'articolo 143 della costituzione specifica concretamente i casi in cui è possibile la costituzione di una comunidad autónoma a cui bisogna aggiungere le ipotesi peculiarissime previste dall'articolo successivo. In base a queste disposizioni possono accedere all'autonomia regionale:

1) province limitrofe con caratteristiche storiche, culturali ed economiche comuni;

2) territori insulari;

3) province con identità regionale storica (per esempio Asturie e Murcia);

4) territori di ambito non superiore a quello di una provincia che non siano dotati della caratteristica ora detta;

5) territori non ricompresi nell'organizzazione provinciale.

Questi ultimi due casi sono previsti dall'art. 144 come ipotesi eccezionali, la cui costituzione in comunidades autónomas dovrà essere autorizzata dalle cortes con legge organica, allorchè sussistano "motivi di interesse generale".

Alla stregua della seconda parte dell'art. 143, poi, il procedimento per la costituzione di una comunidad autónoma si apre per iniziativa di tutte le deputazioni provinciali interessate e dei due terzi dei municipi la cui popolazione rappresenti, quanto meno, la maggioranza dell'elettorato di ogni provincia o isola. Tale iniziativa, oltre ad esigere l'assenso della totalità delle deputazioni provinciali o della predetta maggioranza qualificata, deve essere compiuta entro un termine di sei mesi dalla prima delibera adottata al riguardo da uno qualunque degli enti interessati, pena la improponibilità di ulteriori iniziative durante i cinque anni successivi.

Nell'ottica tesa a favorire l'estensione della regionalizzazione a tutto il territorio nazionale, il costituente ha poi disposto che le stesse cortes possano sostituire l'iniziativa locale avviando con legge organica il procedimento di accesso all'autonomia.

2.5 Tendenziale generalizzazione e gradualità della regionalizzazione

Già dagli elementi sin qui esaminati pare evidente che il costituente spagnolo ha adottato un'impostazione fondamentalmente diversa da quella seguita dal costituente italiano, preferendo anzichè ripartire direttamente il territorio nazionale fra nuovi enti di carattere necessario, configurare l'autonontia regionale come un diritto delle singole componenti della nazione, e predisporre strumenti e procedure per garantirne l'esercizio, essendo soggetti e fattori locali in linea di principio a decidere se e in che modi avviare il processo autonomistico. E si può notare come, nell'affrontare in via provvisoria il problema regionale, il governo stesso si sia determinato ad una pressochè generale estensione delle preautonomie, tendendo ad affermare una concezione più nazionale e solidale e meno centrifuga di quella di una autonomia limitata a quelle comunità in cui il sentimento nazionalista è più accentuato.

Questa concezione trova quindi punti di convergenza con la volontà dei partiti di sinistra di riformare completamente la struttura centralistica ereditata dal franchismo affermando un disegno quanto più possibile vicino a posizioni federaliste, ed anche con l'interesse delle stesse minoranze nazionaliste ad evitare un pregiudizievole isolamento.

Il fatto poi, che la tesi della regionalizzazione limitata ai casi di spiccata identità storica sia stata rifiutata dalla costituzione emerge da alcune disposizioni che tendono a prendere in considerazione tutte le situazioni territoriali comprese quelle più lontane dal tradizionale concetto di regione storica e a favorire l'iniziativa autonomistica prevedendo al proposito perfino un potere sostitutivo da parte delle cortes medesime.

In sostanza, l'operazione di ricostruzione dello stato è stata concepita come un processo articolato secondo ritmi diversi da zona a zona, la cui gradualità, che si riflette anche nella disciplina del procedimento di formazione degli statuti e nella differenziazione tra due categorie di comunidades autónomas, tende a un adeguamento alle singole esigenze locali.

2.6 Difformità tra gli enti regionali: autonomia «plena» e «limitada»

La premessa da cui si è partiti è la considerazione che l'eterogeneità esistente all'interno della nazione dovesse tradursi in formule flessibili, idonee a consentire di affrontare gli specifici problemi di ogni regione, di stabilire le istituzioni adeguate e di attribuire le competenze più opportune in relazione alle peculiari esigenze. Le caratteristiche determinate dalla costituzione comuni a tutte le comunidades autónomas vengono così limitate ad una traccia essenziale che non assicura l'esistenza generalizzata di un modello organizzativo comune o di un nucleo minimo di materie trasferite né di potestà legislative regionali. Differenze di fondo possono ancora concernere non solo la distribuzione delle competenze tra i principali organi della regione, ma anche la loro composizione medesima: così, accanto a comunidades autónomas dotate di un'assemblea eletta a suffragio diretto, altre potrebbero essere rette da organi designati, per esempio, dalle deputazioni provinciali.

In questo quadro flessibile e graduale, si inserisce nella costituzione una distinzione di grande rilievo tra due categorie di comunidades autónomas. Le comunità appartenenti all'una o all'altra categoria, che nella mancata definizione da parte della costituzione medesima, qui per comodità denomineremo di "primo" e di "secondo grado" (alcuni costituzionalisti le definiscono anche "speciali" e "ordinarie" o "di diritto speciale" e "di diritto comune" o anche "di autonomia piena" e "di autonomia parziale"), non sono prefissate dalla costitizione, ad eccezione di Catalogna, Paesi Baschi e Galizia, direttamente inserite tra quelle di "primo grado" in forza della seconda disposizione transitoria, la quale individua appunto queste tre regioni facendo riferimento ai «territori che in passato avessero approvato con plebescito progetti di statuto di autonomia e che al momento della promulgazione di questa costituzione abbiano regimi provvisori di autonomia».

Per il resto, tutte le regioni hanno la possibilità di essere inquadrate nella medesima categoria ove seguano nell'iniziativa un procedimento che richiede, oltre all'intervento delle deputazioni provinciali, l'adesione di tre quarti dei municipi di ciascuna provincia che rappresentino almeno la maggioranza dell'elettorato di ciascuna di esse nonché l'approvazione con referendum della maggioranza assoluta degli elettori di ogni provincia. Il regime giuridico previsto per le comunidades "di primo grado" differisce da quello delle rimanenti per il procedimento di formazione dello statuto; inoltre possono assumere immediatamente nei rispettivi statuti funzioni in una qualunque delle materie non esplicitamente riservate allo stato dall'art. 149 della costituzione. Quelle "di secondo grado", invece, trovano un limite più rigido nell'elencazione di materie contenute nell'art. 148, nell'ambito esclusivo delle quali possono, in prima battuta, diventare titolari di attribuzioni. Trascorso un periodo di cinque anni, comunque, anche queste ultime potranno mediante riforma statutaria estendere le proprie competenze trovando anch'esse come unico limite di materia le prerogative statali stabilite nell'art. 149.

Queste differenze riguardano perciò esclusivamente una fase transitoria di avvio degli ordinamenti regionali e si ispirano a un concetto di gradualità: più di rilievo si presenta la differenza presupposta dall'art. 152, a norma del quale negli statuti approvati secondo il procedimento previsto nell'articolo 151 (cioè gli statuti "di primo grado) l'organizzazione istituzionale autonomistica si basa su di un'assemblea legislativa eletta a suffragio universale, un consiglio di governo, un presidente eletto dall'assemblea. L'importanza della norma discende dal fatto che prevede un'organizzazione fondamentale non estesa alle comunidades di "secondo grado" che potrebbero anche essere prive di un'assemblea dotata di legittimazione diretta. In realtà, la costituzione, come non garantisce, così neppure vieta che anche queste comunidades di "secoido grado" assumano statutariamente poteri legislativi.

2.7 Il principio di solidarietà interregionale

Accanto ai principi di unità della nazione e di diritto all'autonomia, il costituente ha poi voluto affermare come terzo cardine del sistema l'esigenza di solidarietà interregionale (art. 2), della cui effettiva realizzazione è garante lo stato (art. 138).

L'esigenza trova una sua prima applicazione in materia finanziaria nell'art. 156: «le comunità autonome godranno di autonomia finanziaria per lo sviluppo e l'esecuzione delle loro competenze, in base ai principi di coordinamento con le finanze statali e di solidarietà tra tutti gli spagnoli»; inoltre, nell'articolo 158 si distingue fra assegnazioni per spese correnti (determinate in funzione del volume di servizi e delle attività statali demendati alle comunità autonome, nonchè della garanzia di un livello minimo nella prestazione dei servizi pubblici fondamentali, su tutto il territorio spagnolo) e assegnazioni per spese di investimento e si prevede in relazione a queste ultime l'istituzione di un fondo di compensazione interterritoriale le cui risorse debbono essere distribuite dalle cortes fra le comunità autonome e le province in relazione alle esigenze.

Il richiamo al principio di solidarietà non si presenta, in ogni caso, limitato al solo profilo finanziario e al riequilibrio economico fra le varie regioni, ma assume accezioni e valori diversi a seconda del contesto in cui lo si consideri: può essere anche interpretato come generale esigenza di armonizzazione delle attività delle varie comunità autonome, che si esprime nelle disposizioni costituzionali relative ad interventi statali in funzione di coordinamento (art. 150), o si riconnette al principio di uguaglianza di trattamento tra i cittadini vietando di introdurre privilegi e discriminazioni tra gli abitanti delle diverse regioni (artt. 138 e 139).

2.8 Divieto di federazione fra comunidades autónomas, forme di cooperazione interregionale, programmazione economica e autonomie regionali

Il concetto di solidarietà si svolge in linea di principio fra tutte le nazionalità e regioni: dunque, non contrasta con esso il generale divieto alla costituzione di federazioni di comunità autonome previsto dall'articolo 145.

Il divieto è ripreso negli stessi perentori termini dall'art. 13 della costituzione del 1931, dove vi fu inserito per evitare la formazione di nuclei politici troppo potenti che potessero giungere ad essere fonte di conflitti difficilmente controllabili da parte dello stato. In maniera più articolata, l'attuale costituzione estende il problema ai rapporti di collaborazione fra regioni, aggiungendo alla proibizione alcuni criteri in materia di accordi interregionali. In particolare, secondo la costituzione, i singoli statuti devono prevedere i «casi, i requisiti e i termini nei quali le comunità autonome potranno celebrare accordi fra loro per la gestione e prestazione di propri servizi, nonchè il carattere e gli effetti della relativa comunicazione al parlamento. Negli altri casi gli accordi di cooperazione fra comunità autonome saranno sottoposti ad autorizzazione delle cortes».

Complessivamente, dunque, l'art. 145 tende, in primo luogo, ad evitare forme associative di carattere generale, e si fa carico, quindi, della preoccupazione che l'interpretazione estensiva del divieto venga ad ostacolare la funzionalità del sistema e a impedire la soluzione di concreti problemi amministrativi; infine, nell'ammettere forme di cooperazione interregionale, le disciplina con la massima cautela, fino a coinvolgere il parlamento nazionale.

In materia economica, l'articolo 131, dopo aver affermato che «lo stato, con legge, potrà pianificare l'attività economica generale» anche al fine di «equilibrare ed armonizzare lo sviluppo regionale», fissa alcuni criteri relativi al procedimento di adozione di piani di programmazione economica, stabilendo che il governo elabori i progetti di pianificazione, secondo le previsioni fornite dalle comunità autonome con la consulenza e la collaborazione di sindacati e altre organizzazioni professionali, imprenditoriali ed economiche. Molto spazio a pianificazioni economiche da parte delle comunidades autónomas lascia anche l'art. 149 riservando allo stato esclusivamente le norme fondamentali e il coordinamento della pianificazione generale dell'attività economica, mentre l'art. 148, nell'elencare le attribuzioni che immediatamente possono essere assunte dalle comunidades autónomas, vi inserisce, fra l'altro, la promozione dello sviluppo della comunità autonoma nell'ambito degli obiettivi stabiliti dalla politica economica nazionale.

In sostanza, il proposito desumibile dal dettato costituzionale sembra essere quello di una pianificazione nazionale a maglie larghe finalizzata al riequilibrio territoriale ed implicante un ruolo rilevante da parte delle comunidades autónomas.

2.9 Formazione, revisione e contenuto degli statuti regionali

Secondo le norme contenute nell'art. 146, l'elaborazione degli statuti è demandata a una assemblea ad hoc composta dai membri delle deputazioni delle province interessate e dai deputati e senatori eletti nell'ambito di queste. Il progetto viene così presentato al parlamento affinchè compia il suo iter come legge, la quale, in base all'art. 81, riveste il rango di legge organica e dunque richiede per la sua approvazione la maggioranza assoluta di voti del congresso in una votazione finale sul testo nel suo complesso.

Questa disciplina trova una rilevante eccezione in relazione alle comunidades autónomas definite di "primo grado" per le quali il procedimento di formazione dello statuto viene regolamentato dall'art. 152 nelle seguenti modalità:

1) un'assemblea composta dai deputati e senatori eletti nelle circoscrizioni comprese nell'ambito territoriale interessato elabora il progetto;

2) il progetto è inviato alla commissione costituzionale del congresso che lo esamina insieme a una delegazione dell'assemblea che lo ha elaborato per stabilirne di comune accordo la formulazione definitiva;

3) a questo punto, se si raggiunge un accordo tra la commissione e la delegazione dell'assemblea, il testo è sottoposto a referendum dal corpo elettorale delle province interessate; il testo, se approvato a maggioranza dei voti validamente espressi, viene poi trasmesso ad entrambe le camere del parlamento, ciascuna delle quali decide in assemblea se approvare o meno "in blocco" il testo;

4) nell'ipotesi in cui l'accordo tra commissione e delegazione non sia raggiunto, il progetto di statuto viene presentato al parlamento come progetto di legge: il parlamento può quindi modificare il testo, che viene infine sottoposto a referendum popolare nelle province interessate;

5) lo statuto viene sanzionato e promulgato dal re come legge.

A proposito del procedimento di revisione degli statuti, l'art. 147 stabilisce che la riforma degli stessi segue la procedura stabilita dagli statuti medesimi richiedendo in ogni caso l'approvazione del parlamento mediante legge organica; d'alrta parte, se questo è l'unico vincolo concernente gli statuti di "secondo grado", occorre distinguere anche qui la disciplina relativa agli statuti di "primo grado": in questi casi sarà necessario anche un referendum tra gli elettori interessati, secondo la norma fissata dall'art. 152.

Sul contenuto degli statuti l'art. 147 li definisce «norma istituzionale fondamentale di ogni comunidad autónoma», intendendo sottolineare il rilievo essenziale del ruolo che lo statuto svolge per la comunità autonoma, che in esso trova la definizione dei suoi limiti e i criteri per la propria organizzazione e attività.

Nello specifico, per l'art. 147 negli statuti devono essere inclusi:

1) la disciplina del procedimento di riforma degli statuti medesimi;

2) la denominazione della comunidad autónoma;

3) la delimitazione del suo territorio;

4) la denominazione, organizzazione e sede delle sue istituzioni;

5) le competenze assunte negli ambiti stabiliti dalla costituzione e le norme fondamentali per il trasferimento dei servizi.

È opportuno osservare, infine, che i contenuti necessari degli statuti non sono affatto esclusivi, così che è possibile aggiungere altri oggetti cui fanno riferimento varie disposizioni costituzionali; per esempio, l'ufficialità nell'ambito delle comunidades autónomas di lingue diverse dal castigliano, il riconoscimento di bandiere e insegne proprie della comunidad, discipline di accordi interregionali, e altro ancora.