Asem Khalil
Dottore in Utriusque Iuris
2002
Premessa........................................................................................... 1
1. Il Sistema Costituzionale
Palestinese................................................. 1
2. La nascità dell’ANP........................................................................... 2
3. Il Consiglio Legislativo
Palestinese..................................................... 3
4. La Legge Fondamentale.................................................................... 3
4.1. Campo di Applicazione della
Legge Fondamentale........................... 4
4.2. Il Contenuto della Legge Fondamentale......................................... 4
5. Note Conclusive............................................................................... 5
Il Presidente
dell’Autorità Nazionale Palestinese (ANP) ha approvato la Legge Fondamentale
(LF) il 28/5/2002. Di quale legge si tratta? Questo articolo intende fare luce
su questa LF, sulla sua genesi, sulle sue Fonti, sul suo contenuto e sulla sua
importanza.
L’esperienza
costituzionale Palestinese è uno specchio dei tribolanti sviluppi politici; per
ciò non si può trattare tale argomento in modo distataccato dalla situazione
politica, dalle difficoltà economiche, e dalle feriti sociali che incombono
sulla società palestinese.
Dopo la fine dell’impero ottomano, la
Palestina cade sotto mandato Britannico. Il testo del Mandato fu confermato
dalla Lega delle Nazioni, che insieme all’art.22 del patto della stessa
Lega (come confermato nella Conferenza
di San Remo e specificato nel trattato di San Sèvres, art. 95-96) e la “Palestine order-in-council” del 1922
(una specie di Costituzione emanata dagli inglesi), formano l’insieme di
documenti di base per la Palestina mandataria.
Dopo il progetto ONU
di spartizione della Palestina, e la fine del mandato, fu dichiarata la nascita
dello stato d’Israele i cui confini verrano a definirsi in seguito alla guerra
del 1948. La Palestina è stata divisia de
facto in tre zone, con diverse sistemi legali: Israele con 77,5% della
Palestina mandataria, la Cis-giordania (West Bank) unita con la Giordania, e
Gaza sotto amministrazione Egiziana. La Costituzione Giordana del 1952 ha
sostituito quella mandataria per la Cis-giordania, mentre l’Egitto ha emanato
una Costituzione per Gaza nel 1955 e poi sostituita con un’altra nel 1962.
Quest’ultima ha stabilito che tutte le leggi precedenti sarebbero rimaste in
vigore fin quando non avvrebbero contraddetto la stessa costituzione.
Israele occupa la
Cis-Giordania (inclusa Gerusalemme Est) e Gaza in seguito alla guerra dei “sei
giorni” nel 1967. Le leggi in vigore nei “Territori Occupati” sono state
cambiate gradualmente con gli ordini militari, giustificati dalla sicurezza
d’Israele, o dal benessere della popolazione locale, pur contravvendo al
diritto internazionale riguardante i territori occupati. In questo modo, il
sistema legale dei territori occupati veniva cambiato per adattarsi agli
interessi della forza Occupante.
Da un’altro lato,
l’Organizzazione per la Liberazione della Palestina (OLP) viene riconosciuto
come unico rappresentante del popolo Palestinese, e la Carta Nazionale
Palestinese (CNP), adottata nel 1968, sarà la base delle sue attività.
L’ANP si trovava ad
ereditare una situazione giuridica confusionaria e contradditoria, dovuta al
susseguirsi delle potenze dominanti e dalle differenze esistenti tra il sistema
legale a Gaza e quello in Cis-Giordania.
La Dichiarazione dei
Principi avvenuta nel 1993 fu un riconoscimento reciproco tra Israele e l’OLP;
L’ANP nasce sui Territori Palestinesi che gradualmente venivano evacuate dalle
forze militari israeliani (divisi in Zona A sotto controllo palestinese; Zona B
amministrazione Palestinese ma sicurezza israeliana; Zona C sotto controllo
israeliano). Gli argomenti più delicati (Gerusalemme, profughi,
insediamenti...) sono stati lasciati alle negoziazioni finali.
Dopo la “seconda
Intifida”, le ennesime rappresaglie e attentati, Israele ha invaso –e continua
a farlo- le città sotto l’Autonomia Palestinese (zona A) lasciando tante
vittime e distruzioni. Le infrastrutture dell’ANP, costruite negli anni del
“processo di pace”, vengono distrutte quasi totalmente.
Nel 1996 i
palestinesi dei territori occupati hanno eletto i loro 88 rappresentanti –con
quote fisse per le “minoranze”- nel Consiglio Legislativo Palestinese (CLP) in
seguito all’accordo c.d. “Oslo II”.
I poteri del CLP
(incluso il potere di legiferare e emanare una Costituzione) vengono
legittimati dalla volontà popolare da una parte, espressa nelle elezioni, ma
anche dagli accordi con Israele, limitandoli ad essi.
In modo parallelo
alle negoziazioni politiche, i Palestinesi sentivano la necessità di emanere
una LF per il periodo transitorio. Tanti progetti di LF sono stati preparati e
discusssi nei territori palestinesi e anche nella diaspora. In questo senso, il
CLP diventa protagonista, e la sua sede diventa un “laboratorio costituzionale”
Un ruolo importante
nella “costituzionalizzazione” della società palestinese viene svolto dalle ONG
locali e internazionali preoccupate sopprattutto per il rispetto dei Diritti
Umani e dell’indipendenza del potere giudiziario garantito da una separazione
armonica dei poteri.
La LF per l’ANP (la
legge numero 1/96) viene confermata il 2/10/1997 dal CLP nella sua terza lettura.
Il progetto di LF viene trasmesso al Presidente dell’ANP, che rifiutò di
approvarlo.
Con la fine del
Periodo transitorio, e la preparazione alla dichiarazione dello Stato
Palestinese, Arafat nominò una commissione per l’elaborazione di una Costituzione
per lo Stato Palestinese che deve ancora nascere. Il progetto di Costituzione è
stato completato nel 2001, ma gli ultimi avvenimenti hanno reso ancora più
difficile realizzare il sogno dei Palestinesi di autodeterminarsi in uno stato
indipendente, sui territori occupati nel 1967 (22,5% della Palestina
mandataria).
Le riforme dell’ANP
prendono piede a cominciare con l’annuncio di nuovi elezioni e l’approvazione
della LF, come confermata dal CLP nel 1997.
La LF è limitata nel
tempo (solo periodo transitorio), nello spazio (Cis-giordania e Gaza) e nelle
persone (solo per i palestinesi), ma –come viene giustamente ribadito
nell’introduzione della stessa- non intende pregiudicare il diritto del popolo
Palestinese ad autodeterminarsi, tanto meno il diritto dei profughi al ritorno.
Al contrario, intende essere un contributo alle aspirazioni dei palestinesi per
raggiungere l’indipendenza.
Le Costituzioni precedentamente in vigore in Cis-Giordania
e Gaza sono sostituite con questa LF. Inoltre, le leggi in vigore rimangono
come tali finché non si contraddicono con essa (art.109-110). È utile precisare
che la CNP si distingue dalla LF per il contesto in cui nasce, per l’autorità
che la emana (quindi per l’autorità che la può modificare), e per i suoi
destinatari.
La LF è divisa in sette Capitoli e 112 articoli: articoli
introduttivi; diritti e libertà
generali; autorità legislativa; autorità esecutiva, autorità giudiziaria; stato
di emergenza; provvedimenti generali e transitori.
I diritti e le libertà sono enunciati negli art.9-32 e sono
giudicati tra i più liberali. La LF prevede la creazione di una Corte
Costituzionale (art.94) che sarà competente tra l’altro nel controllo della
costituzionalità delle Leggi, dei decreti legge, delle regolamentazioni;
inoltre provvederà all’interpretazione della LF. Nel frattempo, questi compiti
saranno svolti dalla Corte Suprema (art.95).
La LF contiene delle previsioni legislativi comuni con
altri paesi arabi: appartenanza alla nazione Araba, Islam come religione di
Stato, i principi della Shari’a fonte della legislazione, e l’arabo lingua
ufficiale.
Il sistema di governo in Palestina è basato sulla
democrazia parlamentare e sulla pluralità politica e partitica (art.5). Il
presidente dell’ANP ed i membri del CLP sono eletti direttamente dal popolo.
Il CLP ha il potere legislativo, ma svolge anche un ruolo
di controllo (art.34). Il Presidente dell’ANP nomina i ministri (non più di 19,
secondo l’art. 65, ma senza un primo ministro), che devono ricevere la fiducia
del CLP. Il potere giudiziario è indipendente e giudica nei vari tribunali nel
nome del popolo palestinese. I tribunali religiosi sono competenti per le cause
riguardanti lo statuto personale.
Lo stato di emergenza viene regolato in modo da assicurare
il rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali (art.101-105).
La lettura
superficiale del susseguirsi degli ultimi avvenimenti tragici ha portato alcuni
a puntare il dito contro l’ANP e le sue
istituzioni, ignorando il vero problema: l’occupazione militare israeliana nei
Territori Palestinesi. Infatti, le riforme e la trasparenza nelle istituzioni
dell’ANP, tanto volute dagli stessi palestinesi, non bastano da sole:
l’occupazione militare, la chiusura delle città, la moltiplicazione degli
insediamenti, la difficoltà di circolazione, la distruzione delle
infrastrutture, l’uccisione mirata dei capi politici, la detenzione senza
processo e l’uso della tortura da parte della forza militare israeliana...
costituiscono ostacoli davanti alla costruzione di una società civile.
Allo stesso modo, si deve ammettere, che le riforme
dell’ANP sono necessarie e l’approvazione della LF non segna la fine di tale
processo ma il suo primo inizio; ai buoni propositi devono seguire i fatti.
Il ritorno al
progetto di LF per il periodo transitorio, non sarebbe da considerare un passo
indietro, ma una presa di coscienza che la necessaria separazione dei poteri,
il rispetto dei diritti umani, l’indipendenza del potere giudiziario e le
rispettive garanzie costituzionali, non possano aspettare la soluzione politica
del conflitto israelo-palestinese. Al contrario, essi vorrebbero essere la base
per organizzare i rapporti reciproci tra Autorità e popolo; la sua approvazione
vuole essere il primo passo verso la costruzione di una società civile capace
di raggiungere l’indipendenza e allo stesso tempo la base di una legislazione
unitaria.
Per concludere, si
deve prcisare che il ruolo dell’OLP non verrà meno. Quest’ultima si distingue
dall’ANP, pur essendoci una confusione riguardante il ruolo del Presidente
dell’OLP, che attualmente è eletto come Presidente dell’ANP. Questi due
“uffici” non dovrebbero coincidere forzatamente nella stessa persona, e quindi
sono distinti; come tali, i ruoli ed i poteri di ciascuno devono essere
delimitati in modo chiaro e controllabile.
La soluzione del conflitto israelo-palestinese è possibile
solo se i due popoli partano da una base di pari opportunità nel tentativo di
costruire una patria dentro confini sicuri e garantiti, nel rispetto dei
diritti umani, e degli elementi standard della democrazia e dello Stato di
diritto.